產業園區是一個地區重要的經濟發展引領區、產業發展導向區和城市發展指向區,也是區域環境污染集中區、環境風險凸顯區和社會影響關注區。對國家現行規劃體系及產業園區規劃體系進行梳理,從區域層面確定了產業園區三級規劃體系,從單個產業園區層面確定了兩級規劃體系,每個規劃體系對應了相應層級的國土空間規劃和區域規劃。綜合考慮現行規劃環評體系,從區域層面確定了全市和單個產業園區兩級規劃環評,從單個產業園區層面確定了開發建設規劃環評,每個規劃環評體系對應了相應層級的國土空間規劃環評和區域規劃環評體系?！笆奈濉睍r期,產業園區規劃環評將是環境管理中的重要抓手,以此推動產業結構升級,強化碳排放管控。為進一步發揮產業園區規劃環評效能,建議在厘清產業園區規劃環評定位的基礎上,強化產業園區規劃環評的法律地位,明確產業園區規劃與相關規劃的銜接要求。
一、產業園區規劃在規劃體系中的定位
1.1 產業園區規劃體系
(1)規劃體系
綜上,從區域層面看,產業園區規劃體系可分為:全省產業園區總體發展規劃—全市產業園區總體發展規劃—單個產業園區開發建設規劃,單個產業園區開發建設規劃要依據城市總體規劃(國土空間規劃)和全省(區、市)、全市產業園區總體發展規劃編制;從單個產業園區層面看,產業園區規劃體系可分為:總體規劃—詳細規劃、總體規劃—專項規劃,詳細規劃和專項規劃都要依據總體規劃編制。另有個別省份要求編制產業園區綜合發展規劃,類似于總體規劃,用以統籌產業園區的生產、生活功能。此外,區域規劃涉及某個區域的產業發展和生態環境保護,區域內產業園區規劃應與之銜接。
(2)規劃內容
《管理辦法》雖明確了產業園區“總體規劃—詳細規劃”兩級規劃體系,但未明確各自的編制內容。國辦發〔2017〕7號文要求各省(區、市)產業園區總體發展規劃綜合考慮本地區經濟發展、資源和環境條件、產業基礎和布局,據此科學布局,明確產業園區數量、定位和發展方向。地方出臺的相關管理條例或辦法,部分明確了總體規劃內容,但多數未明確詳細規劃和專項規劃內容?？傮w規劃基本包括產業發展、空間布局和生態環保要求等內容(見表1)。江西省住建廳2017年印發的《江西省開發區總體規劃和控制性詳細規劃編制審批暫行辦法》(贛建規〔2017〕86號)明確了產業園區總體規劃和詳細規劃的主要內容。
(3)規劃編制與審批
根據國辦發〔2017〕7號文及地方出臺的產業園區管理要求,全省(區、市)、全市產業園區總體發展規劃分別由省級、市級人民政府組織編制,單個產業園區開發建設規劃由產業園區管理機構組織編制。在規劃審批方面,各地差別較大。除廣西壯族自治區、湖北省、山西省、江西省、遼寧省明確了產業園區規劃審批機關外,其余省份多未明確。而且,上述省份中,產業園區規劃審批機關也不盡相同(見表1)。
1.2產業園區規劃體系的定位
根據《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然資發〔2019〕87號),國土空間規劃將替代土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃等。因此,產業園區用地性質與布局要符合國土空間規劃的相關要求。廣東省編制了《廣東省開發區總體發展規劃(2020—2035年)》,部分地市編制了全市產業園區總體發展規劃,明確了轄區內各產業園區的總體布局及發展方向、轉型升級路徑、基礎設施建設和生態環境保護要求等,強調產業園區的區域布局及區域間的協調。此外,國辦發〔2017〕7號文提出要圍繞“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等,建設產業轉型升級示范園區,引導產業優化布局。
綜上分析,全省(區、市)、全市產業園區規劃體系在現行規劃體系中定位為相應國土空間規劃和區域規劃層面,產業園區空間用地性質、功能和布局應符合國土空間規劃總體要求,產業發展導向和具體布局要符合區域規劃總體要求,其規劃兼具二者屬性和要求;單個產業園區規劃則屬于下一級層面,屬于縣級、鄉鎮級國土空間規劃或區域規劃中特定的單元規劃層面,既要滿足國土空間規劃中的用地性質、功能和布局要求,又要符合區域規劃、全省(區、市)和全市產業園區總體發展規劃中的產業園區定位、布局和發展方向等方面的規定,其規劃兼具三者屬性和要求。對于產業園區內部的規劃體系,單個產業園區總體規劃是基礎性和指導性規劃,上承全市產業園區發展規劃,下啟單個產業園區詳細規劃和專項規劃。產業園區規劃定位見圖1.
圖1 產業園區規劃體系及其在相關規劃體系中的定位
二、產業園區規劃環評在規劃環評體系中的定位
2.1產業園區規劃環評體系
環辦〔2006〕109號文要求對產業園區的“區域開發規劃”進行環評,環發〔2011〕14號文、環環評〔2020〕65號文要求對產業園區的“開發建設規劃”進行環評。在實際工作中,規劃環評對象有產業園區總體規劃、詳細規劃、產業發展規劃等;有的產業園區沒有專門的規劃,規劃環評對象為所在城市控制性詳細規劃等相關規劃。有些整合在一起的產業園區沒有統一的規劃,指導規劃發展的往往是各片區的規劃。因此,單個產業園區規劃環評體系分為:
(1)總體規劃環評,這是目前產業園區規劃環評最常見的形式;
(2)詳細規劃環評,這是對沒有總體規劃的產業園區開展環評的形式;
(3)產業發展規劃環評,這是對沒有總體規劃的產業園區開展環評的另一種形式。規劃環評一般基于區域資源環境約束條件來論證產業園區定位、發展目標、空間布局、產業結構、環?；A設施建設等方面的合理性,前兩種形式既有產業發展方面的要求,也有人口規模和布局安排,第三種形式則側重于產業發展的環境合理性。近幾年來,有的產業園區編制了產業園區國土空間規劃,并開展了規劃環評工作,進一步豐富了產業園區規劃環評體系。
2.2產業園區規劃環評體系的定位
在當前“1(發展規劃)+3(國土空間規劃、專項規劃、區域規劃)”規劃體系下,發展規劃因其具有戰略性、綱領性、綜合性、指導性的特點無須納入規劃環評,其余3類規劃均應開展規劃環評?？紤]產業園區規劃的主要內容、作用以及在規劃體系中的定位,建議對全市產業園區總體發展規劃和單個產業園區開發建設規劃開展規劃環評,前者在規劃環評中的體系定位屬于市級國土空間規劃環評和跨市區域規劃環評層面,其規劃環評要銜接落實市級國土空間規劃環評和跨市區域規劃環評的要求;單個產業園區開發建設規劃環評應定位于下一級層面,要落實上一級規劃及規劃環評要求,并在總體布局等方面進行必要的、可行的簡化處理。對于新出現的產業園區國土空間規劃,考慮其規劃屬性和內容特點,其規劃環評不宜納入國土空間規劃(五級三類)環評體系,建議統一納入產業園區規劃環評體系(見圖2)。(作者：劉磊, 張敏, 趙瑞霞)
圖2 產業園區規劃環評在規劃環評體系中的定位
